Reformas en materia anticorrupción en México durante los siglos XIX y XX

México en el siglo XIX

La aplicación en México del derecho administrativo como ciencia tuvo sus inicios en el siglo XIX, derivado de las transformaciones sociales y políticas que en esa época vivía la nación. Su primer antecedente sucede en el Despacho de Hacienda y el de Gracia y Justicia de 1810, con el nombramiento de los primeros Secretarios de Estado[1]. En esa época, la administración pública emanaba de dos fuentes:

Instituciones plasmadas en la Constitución de Cádiz que se promulgó el 30 de septiembre de 1813 en la ciudad de México, y derogó el 15 de septiembre de 1814, en la cual se establecieron las Secretarías de Despacho de Estado Gracia y Justicia; Hacienda, Guerra y Marina, Secretarías del Despacho de Gobernación del Reino de la Península e Islas adyacentes y la Secretaría del Despacho de la Gobernación del Reino de Ultramar[2].

De una realidad virreinal, conformada por las instituciones gubernamentales creadas por la Casa de Borbón en la Nueva España, donde destacó la Secretaría de Cámara del Virreinato, siendo ésta el núcleo de la administración pública mexicana, con cuatro departamentos:

• Primero: atendía asuntos de desagüe, obras del palacio, correo, entre otras.
• Segundo: se encargaba de las rentas y finanzas.
• Tercero: era dividido en tribunales y asuntos eclesiásticos, salud y asistencia pública, hospitales, jardines botánicos, comerciantes y monte de piedad.
• Cuarto departamento: atendía los negocios militares.

Entre los documentos que destacan en esta época figuran los decretos fechados el 5 de octubre de 1821, donde se habilitó a las autoridades para ejercer la administración pública. En el de fecha 12 de octubre del mismo año, se asignó sueldo anual y retroactivo al regente del Imperio, Agustín de Iturbide, ambos emitidos por la Soberana Junta Provisional Gubernamental del Imperio Mexicano.

A partir del Plan de Iguala, firmado el 24 de febrero de 1821, se estableció que el gobierno nacional sería monárquico y constitucional moderno. Inspirado en el modelo de la Casa de Borbón, México organizó su gobierno con la separación de los poderes.

Se instaló la administración pública mexicana a través de los siguientes ministerios (Establecimiento de Ministros, 1821): Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, Dirección General de Correos, compostura de caminos, calzadas y puentes, Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesiásticos, Secretaría de Estado y Despacho de Guerra y Marina, y la Secretaría de Estado y Despacho de Hacienda.

Se establecieron las obligaciones de los ministros y oficiales, como:

• Vigilancia de sus funciones.
• Recibir expedientes.
• Preparar los despachos y dar solución a los asuntos.
• Vigilar el proceso de los despachos.
• Dar cuenta del proceso de los asuntos.
• Extractar las resoluciones en los expedientes y rubricarlos.
• Recabar la rúbrica de los regentes.
• Proponer a la regencia los reformas y mejoras que crea conducente en los cuerpos y ramos dependientes de su ministro.
• Dar audiencia a los interesados en los negocios de su secretaría.
• Encargarse de las cuentas de gasto de la secretaría.

Para 1824, destacó la creación del Distrito Federal y la reforma en materia educativa. Doce años después se dio paso a un esquema centralista donde se vio afectada la administración pública, iniciando una sola administración.

Otro ordenamiento jurídico que resalta data de 1853, emitido durante el gobierno de Antonio López de Santa Ana. Fue la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo inspirada en la doctrina francesa, la cual dictaba la existencia de un Consejo de Estado representado por cinco abogados elegidos por el Presidente de la República, expidiendo su propio reglamento, en el que se identificó la obra pública, el procedimiento administrativo, los recursos administrativos, el procedimiento de rebeldía y el modo de resolver los conflictos de su competencia.

Esta ley no logró tener la eficiencia esperada.

Con la promulgación de la Constitución de 1857, lo relativo al derecho administrativo fue la diferenciación entre las penas administrativas y penales. De igual modo, ella estableció las bases para la distribución de las competencias en el ámbito federal y estatal, y en su artículo 119 dispuso que no podría hacerse ningún pago si no está comprometido en el presupuesto, con el espíritu de tener un orden y control en el gasto público. Aquí nacen las bases en cuanto a la relación de los administradores con los administrados.

De 1867 al 1872, periodo de mandato del presidente Benito Juárez, se publicaron varios ordenamientos jurídicos dentro del derecho administrativo, como Ley de Nacionalización de bienes eclesiásticos, Ley Orgánica de Registro Civil (donde se fijan los requisitos para ocupar el puesto de Juez de Registro Civil), el Decreto para establecer el calendario de los días festivos. Ordenamientos jurídicos que justifican y atribuyen al Estado facultades y potestades que anteriormente pertenecían exclusivamente a la iglesia, es decir, la separación de Iglesia-Estado.

Por el contrario, para la época del porfiriato hubo una involución del Estado y los particulares. Esto debido a la preferencia que se otorgaba a los extranjeros, alegando la prosperidad económica y el inicio a la modernidad. Se renunció a la potestad soberana del Estado Mexicano sobre su territorio, pues el logro consumado en la independencia sobre las minas de antimonio, azogue, bismuto, cobre, estaño, oro, piedra calaminar, piedras preciosas, plata, plomo, sal, cualquier fósil, derechos, propiedad y obligaciones a cargo de las diputaciones de minería de cada entidad federativa se sustituyó con la expedición del Código de Minería en 1884[3], que en su primer artículo disponía que son de la exclusiva propiedad del dueño del suelo; quien, sin necesidad de denuncia o adjudicación especial, podría explotar y aprovechar.

México en el siglo XX

A partir de la Revolución de 1910, empieza a instrumentarse una nueva constitución y leyes secundarias. Con ello surgieron cambios en el derecho administrativo.

A partir de la Constitución de 1917 se revindicó el dominio del territorio para la nación, y con ello la soberanía nacional en el interior. Se creó un nuevo sistema de administración pública federal centralizada, dividido en cinco ámbitos de acuerdo a dos unidades administrativas: la Secretaría de Estado y el Departamento Administrativo.

La Secretaría de Estado destinaba su ejercicio a las atribuciones políticas o político-administrativo; el Departamento administrativo, a la gestión de los servicios públicos. Por otro lado, la Constitución de 1917 sentó las bases del derecho administrativo y tuvo injerencia en diversos artículos que hacen mención a esta rama del Derecho, como los artículos 3, 16, 21, 27, 28, 89, 90, 92, 115, 124, 126, 127,128 y 134. Después, el Poder Revisor de la Constitución amplió y modificó mediante reformas los artículos 25, 26, 116, 122 y 123.

Así como se creó la Secretaría de Estado, también surgieron las secretarías de Marina, Trabajo, Agraria, Turismo y Pesca, lo que propició que la prestación de los servicios públicos y la actividad industrial a cargo del Estado migrara a los organismos descentralizados y a empresas de participación estatal (formas de administración que no estaban contempladas en la Constitución). Esta situación sirvió como andamiaje para estructurar un marco normativo regulatorio de la administración paraestatal, siendo reformados los artículos 27, 28, 73 fracción x y xviii y 134.

Al mismo tiempo (1917), se publicó la Ley Orgánica de las Secretarías de Estado. Ejemplificando la incidencia del derecho administrativo en la Constitución, tenemos:

Artículo 3. La educación laica y enseñanza gratuita.

Artículo 16. Visitas domiciliarias a cargo de autoridades administrativas con previos requisitos y formalidades.

Artículo 21. Separa la impartición de justicia de su procuración y la persecución del delito, deslinda la parcela de la justicia administrativa, el castigo a las infracciones de los reglamentos gubernativos era competencia de la autoridad administrativa.

Artículo 27. Regula la expropiación, el patrimonio nacional, el dominio público, el servicio público, la concesión administrativa, el reparto agrario y la tenencia de la tierra (es importante resaltar que la última parte del artículo que antecede declara revisables todos los contratos y concesiones hechas por gobiernos anteriores hasta 1876, en los cuales se detectará privilegio o monopolio de tierras, aguas y riquezas naturales a una sola persona o sociedad y faculta al Ejecutivo a declararlos nulos).

Artículo 28. Es actividad exclusiva del Estado los correos, telégrafos, radiotelegrafía, acuñación de monedas y la emisión de billetes.

Artículo 89. Confiere al presidente de la República la facultad reglamentaria y como jefe de la administración pública federal, con ello lo faculta para nombrar y retirar a los secretarios de estado.

Artículos 90 y 92. Sistema de administración pública: secretaría de estado y departamento de administración.

Artículo 115. Se erige al municipio libre y soberano, con personalidad jurídica con base en división territorial y administrativa de los Estados.

Artículo 124. Establece las bases para la distribución de competencias.

Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado en ley posterior.

Artículo 127. Los principios que rigen la remuneración de los servidores públicos.

Artículo 134. El contrato administrativo de obra pública adquiere su base constitucional en este artículo, al disponer que toda obra pública debe adjudicarse mediante un procedimiento (este artículo fue la respuesta a la corrupción que imperaba durante el porfiriato en la contratación de la obra pública, pues no existía antecedente alguno en otras constituciones).

La Constitución de 1917 sentó las bases para el desarrollo del derecho administrativo, pues su división de la administración pública aún figura con algunas adecuaciones, en razón al marco jurídico moderno, a la atención a las sucesiones presidenciales, a la estructura administrativa y al objeto de su estudio. Para 1935 se publicó la primera Ley de Secretarías y Departamentos de Estado[4] reformada en 1939, 1946 y 1958. En 1938 se creó el Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Y en 1971, nació el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, con la apertura sobre la impartición de la justicia administrativa.

En 1976, el presidente José López Portillo envió al Congreso de la Unión la iniciativa de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que fue aprobada. Se abrigó así la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. A partir de esta fecha inició la reducción de los departamentos administrativos de la administración federal, hasta que en 1997 no hubo ninguno.

Esta desaparición obedeció al surgimiento de los organismos descentralizados que poseen personalidad jurídica y patrimonio propio, y prestan servicios públicos federales (como el suministro de energía eléctrica, seguridad social y correos), organismos bajo el nombre de Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social y Servicio Postal Mexicano.

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^[1] Tena Ramírez, Felipe. Leyes fundamentales de México, (México, 1995), p. 23.

^[2] Constitución de Bayona, 1812, capítulo VI.

^[3] El Código de Minas de 1884, decretado el 22 de noviembre de 1884, representó una transformación radical, revocó el antiguo derecho colonial sobre los recursos del subsuelo –exclusivo de la nación después de la Independencia– y lo traspasó al dueño de los terrenos superficiales. Este principio reguló la cuestión petrolera hasta la promulgación de la Constitución de 1917.

^[4] Secretaría de Gobernación, «Ley de Secretarías y Departamentos de Estado», Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1935.